对“食品安全法”（修订草案）的修改建议（一）

对“食品安全法”（修订草案）的修改建议（一）

2014-07-12 杏林中人 蒲公英

7月2日，全国人大常委会办公厅通过中国人大网全文公布了《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》（以下简称“修订草案），向社会广泛征求意见。这个“修订草案”经6月下旬闭幕的十二届全国人大常委会第九次会议进行了初次审议。此次公开征求意见，对确保修法质量必将发挥重要作用。笔者研读“修订草案”，不揣简陋，提出如下几点修改建议，供参考。

一、“第一责任人”提法不宜出现在法律条款中。

“修订草案”第四条第二款指出：“食品生产经营者是食品安全第一责任人，对其生产经营活动承担管理责任，对其生产经营的食品承担安全责任，对其生产经营的食品造成的人身、财产或者其他损害承担赔偿责任，对社会造成严重危害的，依法承担其他法律责任。”

“第一责任人”是行政机关为了强化和落实某方面工作而经常使用的一种“首长语言”，在法律条款中使用此种表述不够严谨。如果说食品生产经营者是食品安全“第一责任人”，那谁又是“第二责任人”？包括第六条“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负总责”的提法存在同样的缺陷。“负总责”的表述也是一种“行政首长语言”，而不是法律语言。法律条款中的每一个字都应当注重严谨，不至于产生歧义。

二、政府部门内部运行机制不需要由法律规定

“修订草案”第七条是有关上一级政府对下一级政府开展食品安全工作考核、评议的内容，第九条是关于食品安全监管部门之间的沟通协调问题。这些内容，均涉及政府部门内部的运行机制，并且普遍适用于各类政府工作，与规范食品生产经营活动没有必然联系，可以不出现在法律条款中。何况，食品安全工作到底如何监管，作为地方政府与监管部门，完全可以在法律法规的框架下，进行各类探索，而不是简单的考核、评议。至于沟通、协调问题，本身就是做好食品安全监管工作的基本方法之一，更无必要在法律条款中出现，一些需要通过法律条款规定具体监管信息沟通问题，在“修订草案”的相关章节已有体现。

三、“宣传、普及食品安全知识”主要是媒体的责任

“修订草案”第十条、第十一条分别就食品行业协会、县级以上地方人民政府及媒体在食品安全知识及相关法律法规的宣传方面，明确了责任与义务，但缺乏针对性及操作性。作为食品行业协会，主要是应当加强行业自律，推动行业诚信建设，相关宣传并不是其工作重点。提出“县级以上人民政府应当加强食品安全的宣传教育，普及食品安全知识”，更像一句套话。第十一条第三款提出的“有关食品安全的宣传报道应当客观、真实、公正”，有画蛇添足之感。任何宣传报道都应当客观、真实、公正，这是对所有新闻报道的基本要求。

四、“食品安全风险评估”不应局限于国家层面

“修订草案”第十八条至第二十条的内容主要是就食品安全风险评估工作提出规范要求。第十八条指出：“国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂、食品相关产品中生物性、化学性和物理性危害因素进行风险评估。”

条款对食品安全风险评估工作的规范要求比较具体，具有一定的操作性，但关键是“修订草案”将食品安全风险评估的内涵局限为国家层面的工作，不利于调动各个层面、各个方面的积极性，开展食品安全的风险管理。食品安全风险管理（包括对各类风险的识别、评估、控制等），不但应该成为食品生产经营者防范风险的重要手段，也应该成为各级食品安全监管部门的主要监管措施之一。因此，在法律条款中，宜增加对食品生产经营者和食品安全监管部门开展风险管理的要求。

五、食品安全国家标准可以颁布部门直接编号

“修订草案“第二十八条规定：“食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。”“食品安全法”作为食品监管的专门法，可以对与其它法律法规存在冲突的方面直接作出规范。建议采取药品标准颁布的方法，由国务院卫生行政部门直接编号颁布。由国务院标准化行政部门提供编号的规定，不但会降低行政效率，增加行政成本，本身也没有任何意义。应该赋予食品法典与药品法典相同的权威性，人为的增加一个部门参与其中，不利于建立食品法典的权威机制。

六、不确定的具体工作要求不宜出现在法律条款中

“修订草案”第二十九条指出：“国务院卫生行政部门应当加快对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合”，此处的“应当加快”是一个不确定性的工作要求。什么是“加快”？“加快”到什么程度？没有一个判定标准。在法律条款中，似不宜出现此类不具操作性的“修饰性”规定。加快整合食品安全标准的具体步骤与措施，应由国务院通过其它规范性文件的形式予以明确。

第三十四条要求：“食品生产经营者、食品行业协会发现食品安全标准在执行过程中存在问题的，应当立即向卫生行政部门报告。”此处的“立即”也不具确定性，也是一个“修饰性”副词。食品安全标准在执行中存在问题是正常的，关键是问题的性质以及对食品安全的影响，并不是任何问题都需要“立即”报告的。

七、应明确食品安全国家标准的公布方式

“修订草案”中多处提及对食品安全标准的公布问题。第三十一条要求“国务院卫生行政部门应当及时公布已经备案的食品安全地方标准。”第三十二条要求：“省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门应当及时公布已经备案的企业标准。”第三十三条提出：“食品安全标准应当供公众免费查阅、下载。省级以上人民政府卫生行政部门应当在其网站上公布制定的食品安全标准。”但相关条款中对食品安全国家标准的公布方式仍然未予明确。建议第三十三条的“食品安全标准”明确为“食品安全国家标准”或表述为“各类食品安全标准”。

八、“有毒物、不洁物”的表述不够严谨……

“修订草案”第三十五条要求食品生产经营应当符合食品安全标准，“具有合理的设备布局和工艺流程，防止待加工食品与直接入口食品、原料与成品交叉污染，避免食品接触有毒物、不洁物。”此处的有毒物、不洁物的表述不够严谨。尤其是“不洁物”，不同民族都有不同的解释。建议此处修改为“避免食品受到其它污染”。

九、对小作坊及食品摊贩“综合治理”含有歧视之意

“修订草案”第三十七条第三款要求：“县级以上地方人民政府应当对食品生产加工小作坊、食品摊贩等进行综合治理，……”。食品生产加工小作坊和食品摊贩等是食品生产经营体系的重要组成部分，尤其是具有一些地方特色的小吃，不少都是在小作坊加工并通过摊贩销售。对食品生产小作坊和食品摊贩依法进行管理是必要的，但在法律条文中对此类业态使用“综合治理”是不够确切的。首先，“综合治理”这种行政语言常用的词组，由于不是“法言”、“法语”，在法律条款中一般不出现；其次，对小作坊与食品摊贩使用“综合治理”这样的表述，带有明显的歧视和先入为主的片面性，有失法律的公平性。

十、法律条文应尽可能避免要求企业建立“管理制度”的表述

在“修订草案”中要求食品生产经营者建立某项管理制度的表述有多处，尤其是第四章“食品生产经营”中，要求企业建立制度的内容出现在多个条款中。在法律条文中，要求企业建立某种制度，是不够确切的。法律的作用就在于规范某种行为。“食品安全法”的立法宗旨就是要“保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”，其主要规范的行为就是食品的生产经营。也就是说，食品生产经营者必须依法从业，只要符合法律的规范要求，就不应该承担法律责任，就是合法的。既然法律条文中对食品生产经营者的义务性要求（必须做到的）和禁止性要求都已经规定得很具体，再要求企业建立某些制度，既没有必要，也是对法律规定缺乏自信的表现。何况，要求企业自己制定一些制度，谁来确认制度的合法合规性？动不动就是“规章制度”，本身就是缺乏依法管理理念的表现。