CFP/图
文 | 高秦伟
备受关注的《食品安全法》修订草案正在接受全国人大常委会的审议。国以民为本、民以食为天，这部法律的修改牵动着十数亿人的心。审视修订草案不难发现，广大公众、业界、企业、社会关注的诸多热点问题得到了回应，专家学者呼声强烈的意见、建议也得以采纳，修订草案受到了相当程度的认可与欢迎。
修法的目标
2009年《食品安全法》颁行以来，无论是国内还是国际社会一致认为我国食品安全工作取得积极进展，食品安全形势总体稳中向好，但是影响和制约我国食品安全的深层次矛盾和问题并未得到根本解决，食品安全形势依然严峻。为此，新一届政府改革完善了我国食品安全监管体制，组建成立了国家食品药品监督管理总局，着力建立最严格的食品安全监管制度，加快构建食品安全法治秩序，积极推进食品安全社会共治局面。
应该讲本次修订工作决不是简单地确认国务院有关食品安全监管体制的内容，而是要在继承原有法律优点的前提之下，正确处理个人、企业、市场、社会、政府在食品安全监管中的关系，实现监管理念的革新。希望通过此次修订工作，巩固监管体制改革成果，完善监管制度机制，创新监管方式方法，破解食品安全监管难题，强化个人、企业、市场、社会、政府彼此的责任，实现社会多元共治目标。中国食品安全监管中有机构交叉、职能重叠、监管空白的问题，但更为关键的是要通过修改法律解决公民个人失灵、企业失灵、市场失灵、社会失灵、政府失灵的多重失灵现象。因此，如何改变个人的消费方式，如何加强企业的自律，如何健全市场法则，如何发挥行业协会的作用，如何丰富政府的监管手段等便成为这次修改法律的重中之重。
修法的特点
总体来看，该修订草案基本坚持了2009年《食品安全法》的现有框架（目前仍为十章），“中修”为主。
草案体现了一定的传承性，既有中国食品安全的国情（如强调食品安全风险监测制度），又结合国外先进的食品安全立法例，确立了风险预防原则，全面采纳了国际通行的食品安全监管的风险分析机制。更为重要的是，国家食品药品监督管理总局在修订该法时把握住了监管的现代理念，即正确处理好个人、企业、市场、社会、政府五者在监管中之间的关系及其作用。换言之，就是找到了当前中国食品安全工作中存在的突出问题，并针对个人失灵、企业失灵、市场失灵、社会失灵、监管失灵准确“下药”。
草案提出要将食品安全纳入国民素质教育，倡导健康的饮食方式，增加消费者的食品安全意识和自我保护能力（第九条）；建立与强化食品安全生产经营者第一责任人制度；发挥食品安全中的市场作用；建立食品安全中的社会共治机制；强化食品安全监管制度与机制。这些立法及其修订内容基本上体现了现代监管国家“良好规制”（better regulation）的基本特点：透明（Transparency）、责任（Accountability）、比例（Proportionality）、一致性（Consistency）、目标性（Targeting）。
第一，有关透明的问题，体现为食品安全风险交流应遵循公开的原则加以组织展开、食品安全标准的制定过程强调了公开透明的要求。
第二，有关责任的问题，有各监管部门责任的确定，更体现为修订初稿进一步强化了地方政府食品安全属地管理责任。垂直管理与属地管理一直是中国政府监管中的重大争议问题，此次实行了属地管理方式，适应了“食品安全监管工作重心下移的趋势”，利于发挥中央、地方各级网络治理的动力。
第三，有关比例的问题，简单地讲就是监管措施要与达到的目标符合比例，收益要大于成本，否则就会产生监管失灵。如修订稿明确建立食品安全风险分类分级监管制度，食品安全监管部门根据风险程度确定监督管理的重点、方式和频次。特别是在引入创新监管方式（如建立食品追溯管理制度；鼓励聘请食品安全社会专业机构，定期对本单位食品安全体系进行评价等）方面，亦是强调要合乎比例。
第四，有关一致性的问题，即具体部门的监管应与国家整体的制度、其他部门相衔接，修订草案改变了食品安全监管中“九龙治水”的乱局，并在第五条就国务院层面涉及食品安全事项的部门职责进行了明确规定，试图达到对食品生产经营者监管时的一致性。
第五，有关目标性的问题，即以实现目标为主，尽量减少监管措施的负面影响。针对我国当前食品安全事故多发的情况，修订草案加大了对违法违规行为的惩处，将对违法违规结果的惩戒改为对违法违规行为的惩戒。在《食品安全法》修改过程中，有些学者按照西方法与经济学派基本的规范分析，认为近期我国违法所得高于行政处罚的额度、违法被发现的机率较低，因此呼吁提高惩处范围、力度与概率。这一点上我基本赞同，但是这并不代表食品安全监管完全要由政府来做，甚至全面扩大食品安全监管的力量，要分析哪些应该由政府来做，如果是政府必须做的，就要做好。如果不是，可以由社会、市场来做。政府的监管既要有强制性的工具，也要优先考虑企业的自我规制、合作规制、激励规制等手段。如果一味强调强制、处罚，会导致政府与企业的对立，企业总是在与政府玩猫鼠游戏。自律、合作以及必要的政府监管会克服和减少政府监管的负面影响，激励被规制者对于产业发展的信心、让消费者安心。对此，修订草案中也有所规定。
修法的重点与亮点
据悉，为了做好这项修订工作，新组建的国家食品药品监督管理总局专门成立了工作领导小组，明确了修法工作的总体思路与具体工作安排，既梳理与评估了《食品安全法》实施情况，研究与整理了国内外食品安全工作的经验与实践；还征求各行各业的利益相关人的意见与建议，坚持民主立法与科学立法，形成了目前的由国务院法制办公布的修订草案。通读修订草案，此次修订的重点可以概括为“五落实、五强化”。结合这个内容，修订工作在完上也体现出许多的亮点来：
一是落实食品安全监管体制改革成果，强化政府职能转变和统一高效监管。根据国务院机构改革方案，修订草案30多个条文涉及到了食品安全监管部门的职责及其调整。修订草案还结合当前国务院减少行政审批的精神，将食品生产、食品流通、餐饮服务三项许可合并为一项许可，将“四小”（小作坊、小食品店、小餐饮店、食品摊贩）监管办法的制定权扩展到省级政府。这些内容都与目前行政改革的理念相契合，值得肯定。
二是落实食品安全第一责任人的责任，强化食品企业生产经营严格管理。修订草案首次在法律中明确了食品生产经营者是“食品安全第一责任人”，应该履行“诚信自律”的义务。为了强化经营管理，修订草案借鉴澳大利亚、日本、韩国等国的先进理念，建立了食品安全管理人员职业资格制度。这项制度有利于提高食品安全管理者的职业素质，强化食品安全企业主体责任落实。其他还包括建立食品追溯管理制度、食品网络交易监管机制、食品安全责任强制保险制度、婴幼儿配方食品严格监管机制、HACCP管理制度（国际上共同认可和接受的食品安全保证体系，主要是对食品中微生物、化学和物理危害进行安全控制。——编注）等，这些无疑均会强化食品生产经营者自我规制的能力。
三是落实地方政府对食品安全负总责的要求，强化地方政府对食品安全工作的组织和领导。修订草案进一步强化了地方政府食品安全属地管理责任，并提出了地方政府和监管部门的食品安全责任。相对于其他法律，修订草案明确了地方政府及其负责人的责任范围，有利于责任的落实与强化。
四是落实食品安全社会共治的要求，强化调动社会各界将积极参与食品安全监督。修订草案借鉴美国、欧洲等地的经验，在充分发挥食品行业协会作用的同时，提出食品生产经营者应当建立食品安全自查制度与第三方评估制度，定期对本单位食品安全状况进行检查并记录。鼓励食品生产经营企业聘请食品安全专业评价机构，定期对本企业食品安全管理体系进行评价。修订草案还建立了食品安全风险交流机制，全面推动食品安全监管中的各方利益相关者互动交流，进而实现保障公民食品安全的目标。
五是落实建立最严格食品安全监管制度的要求，强化严惩重处违法犯罪行为。为了建立最严格食品安全监管制度，修订草案创新了监管机制与方式，全面引入风险预防原则，基于科学评估确定监管重点，建立约谈、突击性检查、举报、信息发布等制度。同时，加大了对违法违规行为的惩处，完善了行刑衔接机制，强化与完善了行政责任、刑事责任、民事责任的内容。如在财产罚方面，将非法添加等严重危害食品安全的行为罚款额度由原法中5至10倍罚款提高到15至30倍；在资格罚方面，因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作。在人身罚方面，修订草案按照审慎的原则补充了行政拘留的处罚。
需要完善的课题
当然，因为时间关系，修订草案仍然存在完善的空间，需要在下一阶段中得到补充。
首先，进一步强化食品安全法与相关法律的衔接。目前与食品安全有关的法律包括《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《动物防疫法》等，这些法律中有一些条款存在冲突。如根据机构改革方案，进入批发、零售市场或生产加工企业前的食用农产品的质量安全监管由农业部门负责；之后由食品药品监管部门按食品进行监管。食用农产品与加工食品存在较大差异，绝大多数食用农产品种植、养殖户都没有生产经营许可证照，也没有产品检验合格证明；对于没有制定检疫规程、没有实行定点屠宰的食用动物，养殖户无法提供检疫证明。这需要在食品安全法修订过程中统筹考虑相关法律之间的关系。
其次，关于如何进一步完善我国食品安全风险分析制度。风险治理理念是当今社会治理食品安全、环境等有关健康、福利问题的核心理念。虽然修订草案增加了风险交流制度，但是如何进一步理顺风险评估、风险管理与风险交流之间的关系，如何将风险预防、风险治理的理念贯彻于食品生产经营的全过程，仍然需要制度、规则方面的支持。
第三，食品安全风险来源广泛，有必要实行社会共治来破解难题。修订草案体现了这一原则，但可能还需要加以强化。如第二章标准制定的问题。美国等多数国家实行自愿性标准体制，平衡了市场与企业的需求。而中国标准体制显然并不符合WTO的要求，也许唯有在坚持“标准是市场的事情、法规是政府的事情”的大前提下，才能够化解当前我国标准制定中出现的问题。另外如何发挥食品行业协会的作用，也是需要解决的问题。
第四，进一步增强有些法律责任条款的可执行性问题。加大处罚固然好（当然另一个问题是：为什么要设15至30倍的罚款而不是其他？这需要从法律经济学的角度来审视），但有些贫困地区人均收入较低，修订草案将2000元设定为罚款的起点数，较难执行。是否有其他的方式可以处理？
总体而言，如果真的能够实现个人、企业、市场、社会、政府全面参与，修改后的《食品安全法》可能会给中国的食品安全乃至中国社会治理带来巨大的改变，至少有以下几点突出的变化：
首先是监管理念的变化。因为法律规定监管可以由企业、市场、社会、政府等诸多层面来加以提供，强化了彼此的责任，逐渐实现社会多元治理。这既可以实现监管目标，又可以提升民主责任性。
第二，监管方式的变化。修改之后，食品安全监管不仅仅有许可、处罚、强制等行政手段，还有自我规制的手段，更有激励性的手段，方式之间有不同的成本收益，各主体在选择时应加以考量。如此一来，既可以发挥各主体、各种方式的特长，还可以降低社会成本，实现良好的规制。
第三，安全观念的变化。基于科学的理念，我们知道安全并不是绝对的，大家之所以感到安全，是因为评估机构的独立、交流的适当全面性、决策的民主与科学性。
也许还会有很多变化，如中国人消费者观念的变化、自我责任的变化等，甚至还可以带来社会治理结构的变化。
“我们是谁，决定了我们吃什么。反过来，每天被我们吃下去的食物，又会决定我们成为什么样的人。”希望此次《食品安全法》的修订与审议中能够正确处理政府与市场的关系，充分调动个人、企业、社会等的作用，更希望该法能够真正得到实施，让这个社会中拥有越来越多的有责任之士，给中国的食品安全乃至中国社会治理带来巨大的改变！
高秦伟，中央财经大学法学院教授，食品安全法研究中心主任，“健言者计划”发起人之一
本文系作者特为健言撰稿，转载请注明作者及出处。小健也翘首期待作为学者/行业人士/消费者的你来信分享你的高见
|手机版|药群论坛
( 蜀ICP备15007902号 )
收藏
支持
反对