作者：孟锐 ◎ 编辑：春雪
编者按：本文对我国及美国的新药创新研发及注册的相关政策进行了分析和比较。以期鉴美国经验，修订完善《药品管理法》，将有利于我国
新药研发能力的提高和新药注册水平的提升。
新药创新研发是提升医药产业核心竞争力的关键，制定配套的法律法规来规范指导新药研发尤为重要。笔者对我国及美国的新药研发及注册的相关政策进行了比较分析，旨在为《药品管理法》及相关法规的修订完善提供参考。
1、我国新药创新研发能力的现状
我国自主研发新药的能力薄弱。原新药的定义为未在国内上市的药品，这使得有些药品稍微“改头换面”就自称新药，造成简单改剂型品种和仿制品种申报数量急剧增多，低水平重复现象严重。
据统计，国家食品药品监督管理局仅在2004年就受理了10009种“新药”审批，而同年美国食物与药品管理局(FDA)仅受理了148种新药申请。为规范新药的注册，我国新修订的《
药品注册管理办法》于2007年l0月1日开始执行。根据《药品管理法》和新修订的《药品注册管理办法》，对新药的界定更为严格。对已上市而改变剂型、改变给药途径、增加新适应证的药品注册按照新药申请的程序申报，但改变剂型而不改变给药途径和增加新适应证的注册申请获得批准后不发给新药证书(靶向制剂、缓释、控释制剂等特殊剂型除外)。2000— 2007年世界范围批准上市的新药(新化学药与新生物药)共271个，其中美国140个(51．66％)，中国仅6个(2．21％，不包括中药注册)。
2、我国新药研发及注册的相关政策分析
2.1新药研发相关政策
目前，我国新药研发及注册相关的法律法规：在非临床研究及临床试验阶段，有《药物非临床研究质量管理规范》(GLP)、《药物临床试验质量管理规范》(GCP)、《药品注册管理办法》、《创新药物研发早期介入实施计划》；在新药申报阶段，有《药品管理法》、《药品注册管理办法》、《药品管理法实施条例》；在新药上市后阶段，有《药品管理法》、《药品注册管理办法》、《专利法》、《中药品种保护条例》、《中药品种保护指导原则》、《药品行政保护法》。
《药品管理法》第四条明确规定：“国家鼓励研究和创制新药，保护公民、法人和其他组织研究、开发新药的合法权益。”这充分体经济损失等。产出是指因进行预防、诊断或治疗措施而产生的有利或有益的结果。药物经济学对产出的评价有效果、效益和效用3个指标。效果具有直观性和简便性，强调的是用物理单位表示的结果，如血压降低值、治愈率等临床指标等。效益则是用货币方式表示健康结果，其中包括了一些不能直接测量的结果，如减少误工时间、延长生命的收益，这就需要一个大样本、长周期的数据收集与分析。
我国近一半的医疗卫生资源投在药品支出上，但是否因此产生了最大的效益值得商榷。效用实际上是一种人文学的观点，具有生物、心理和社会属性的人的整体性和全面性，关键在于对生命质量的评估。效用既考虑了通过治疗获得的延长寿命的效用，也考虑到了接受预防或诊治后给自身健康状况带来改善的满意程度，现了我国政府对新药研发的鼓励。
《药品管理法实施条例》第二十八条、第二十九条和第三十条对新药非临床研究以及临床试验的相关环节作出了规范和说明。例如，将如实报送资料作为临床试验最基本的要求纳入规定，保证了报送资料的可控性。但就GLP，GCP及相关认证法规而言，《药品管理法》虽具一定法律约束力，但其相关人员的准人、QA与QC的控制及资格认证等仍有与现实操作不相适应的情况，亟待完善；此外，2007年修订的《药品注册管理办法》对注册资料真实性核查以及生产现场检查的要求更为严格，如何将药品注册过程中的现场核查与GLP，GCP，GMP认证以及日常检查之间的权责归属关系厘清，既有效避免部门间工作重复与交叉，同时又保证不出现监管空白，尚有待从立法的角度进一步明确。为此建议，在《药品管理法》修订过程中应重点落实各级部门的风险评估与风险控制的责任。
2.2我国新药知识产权保护相关政策
《药品管理法实施条例》第三十五条对未披露的试验数据实施保护作了明确说明，这为促进新药创新研发起到了积极作用。制药行业比其他行业更依赖于专利保护，但目前我国对新药专利保护仅能参照《专利法》，针对药品的特殊性及研发生产的不可逆性，亟需专用法律法规的支撑和约束。笔者认为，在《药品管理法》中，应增加新药的保护政策及保护机制，并逐步同国际接轨，激励医药行业研发新药的热情与信心，保障新药研发的后续工作平稳进行。
2.3我国新药注册相关政策
《药品管理法》确立了国家一级药品标准，取消了地方药品标准；明确了权责归属，将中央与地方药品监督管理部门在药品审批上的事权划分开来，有利于保证药品审评运作统一。2007年新修订的《药品注册管理办法》对新药采取保护态度，限制低水平简单仿制，旨在提高仿制药质量的可控性，提高药品生产企业的准入门槛和药品生产品种的准入条件；同时，强化了对注册资料真实性核查以及生产现场检查的要求，采取动态抽样方式，强化了监管者对真实有效监管信息的获取，对新药审批监管更为严格。《药品注册管理办法》在药品注册的指导思想和总体思路上已与当前我国医药形势逐渐和拍，遏制了仿制药的重复申报生产，是治理我国新药不“新”的一个良好开端；相比2001年版《药品管理法》有关注册方面政策，则更重于权责监管，在当前医药行业面临的新形势下，应该对其适时修订。建议从立法的角度调整我国药品注册思路，在修订《药品管理法》过程中，应考虑适时取消或大力限制仿制药的审批，加大专利药的审批力度。
3、美国新药研发与注册的相关政策分析
3.1《1997年食品和药品管理局现代化法》(FDAMA)
FDAMA将新药申请分为新药研究申请(IND)与新药申请(NDA)两部分，IND相当于我国的新药临床研究申请。在美国，临床研究试验采取“宽进严出”的政策，给予更多申请新药临床试验的机会，以便筛选安全性、有效性更高的新药，这与我国临床研究有所不同。在我国，新药一旦获取《药物临床试验批件》，几乎都能顺利获得新药证书，临床试验操控不严格直接导致公众用药安全性降低。因此笔者建议，可适当放宽临床试验准入条件，严格要求临床研究的整个操作过程，制订更完善的人体安全性评价机制，明确评价利益与风险关系，充分认识药物的疗效和不良反应，以确保新药上市后临床应用更安全、可靠。
3.2《食品、药品与化妆品法案》(FDCA)
审评时限：美国的新药注册审评时限是一种目标式时限，是针对90％ 的药品申请而言的，也就是说任何一种药品申请和任何一个审评环节都留有10％的空间用于处理特殊事例 。而我国的新药审评时限为《药品注册管理办法》所规定，具有一定的法律强制性，因而特殊情况下的可调整空间相对较小，机动性不足，不利于我国监管机构审评效率的提高。
数据保护：FDCA规定，5年的保护期授予新化学实体(NCE)；3年的保护期授予通过改变剂型、给药途径或使用条件而具备了新的适应证或用途，并经过了必要的新临床试验(不包括生物等效性试验)的药品。保护期从针对增加的新适应证或新用途提出的新药申请或补充申请被批准之日算起_31。对罕见药及儿科用药的药品数据有7年甚至更长的保护期限。我国关于数据保护的力度明显不足。笔者建议，根据我国新药研发能力弱的特点，适当延长数据保护期限，以促进我国新药研发工作开展。
奖惩政策：FDCA规定，对一些禁止性行为进行举报的人给予奖励并提供保护，为监督、举报违法行为营造了一种良好的社会环境，而我国《药品管理法》中尚无此项内容；同时，在FDCA处罚条款中多次提到“豁免”，而我国对于免责条款却鲜有规定” 。
这是美国针对法律责任而制订的奖惩措施，值得借鉴到我国《药品管理法》中。在新药注册方面，对于
申报资料不实或有抄袭窃取试验数据等情况的，设有相应的举报奖励措施，以提供更良好、更纯净的新药注册环境，提高新药研发工作者的责任意识。
3.3《植物药新药研究指南》
FDA于2004年6月正式实施《植物药新药研究指南》，该法规现已成为当今国际上对植物药新药研究管理的一个重要标志。该法规中值得我们思考的是：对临床前研究的技术要求明显降低，药代动力学试验与药学技术要求更灵活，对复方制剂可采取替代方法进行定量鉴别和定性鉴别。由此可看出，其对临床前准入要求降低而加强了对临床研究的严格控制。FDA为了使更多植物药获取申请资格，旨在通过临床试验来验证所申请植物药的有效性、可控性和安全性并进行择优筛选，这对我国的中药新药研发工作有所启迪。
另外，美国对植物药复方制剂研究技术的转变意味着已将其作为一个成品，而不再是单一的化学成分，否定了之前的“唯成分论”。与此同时，对疗效确切并有长期疗效的植物药复方制剂来说，无疑是降低了其临床试验的准入门槛，这对我国中药复方制剂的国际注册有利，必将促进我国的中药新药研发工作。
笔者认为，FDA《植物药新药研究指南》的实施，标志着以美国为首的制药大国开始重视植物药的开发和应用，已着手通过规范的新药管理和不断调整激励政策加大对植物药的审评、审批力度，这必将加快全球对天然药物以及中药新药的研究步伐。我国应积极推进中药新药创新，将其纳入立法，并在法律法规制定过程中建立新药遴选原则，完善新药的审评机制，健全中药新药研究的保护机制和鼓励政策，并参照FDA的该项规定修改非临床研究及临床试验等准入条件和研究标准，激励医药行业的研发热情，为促进我国新药研发工作的国际化搭建平台。
3.4《Hatch—Waxman修正案》
《Hatch—Waxman修正案》确立了新药上市的审批程序，第一次提出要求医药申请者在上市前必须为FDA提供临床试验证明的安全性和有效性双重证明，并对药品的专利权问题作出了规定。而我国对新药上市后主要的产权政策并无具体立法规定。笔者建议，应结合国内实际情况，学习国际先进经验，组织制订专门的药品知识产权法规，作为《药品管理法》的配套措施，使新药知识产权逐步向国际化靠拢，为新药国际注册作好准备。
3.5《罕见病药物法案》与《优良儿童药物法》
这两个法规充分调动了医药行业投资开发罕见病药物以及儿童用药的积极性，对治疗此类病症的新药注册出台了具有操作性强的特殊评审程序，加大了对罕见病药物及儿童用药的研发力度。笔者认为，我国应尽早出台类似法律法规，以激发医药行业对此类新药的研发力度。
4 结语
我国创新研发基础比较薄弱，如何在保证公众利益的同时，有效地调整新药研发的激励政策及完善创新药品注册制度是我国亟需解决的问题。在我国，一方面新药研发资金投入总量微薄，另一方面又有大量资金被浪费。从研发投入角度来讲，目前我国全国新药研发的年投入还不足美国辉瑞公司一家的年研发投入，政府、企业经济实力不足是研发投入不足的主要原因。
令人痛心的是，在研发资金严重不足的情况下，我国新药研发中依然存在着大量资金被浪费的现象。笔者希望通过对国内外新药研发政策的分析，借鉴新药研发能力较强国家的法律法规，促进我国在新药研发和新药审评注册方面的改革，给新药研发提供更广阔的平台，使我国的新药研发及注册工作更具实效性、科学性、系统性、合理性。
摘自《中国药业》,2010年第16期
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