转载 国外药品审评制度管窥

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2014-10-13 11:09:56|  分类： 欧盟知识 |
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原文：食药监总局 党建在线 http://www.sda.gov.cn/WS02/CL0676/51850.html

工作前瞻篇：宋华琳：国外药品审评制度管窥
2010年07月27日 发布

1、欧盟的药品审评制度：集中审评与分散审评相结合的“双轨制”审评
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　　欧盟有着3.5亿人口，拥有全球最大的药品消费市场，如何在科学审评的基础上，在保障公众健康的前提下，真正的实现欧盟共同药品市场，加速市场准入进程，降低药品审评的高昂成本，促进药物业发展，成为欧盟所关注的问题。同时患有急难杂症的病人也强烈要求制药公司尽快上市新药，如抗艾滋病药物、抗癌药物等，而这也使得制药企业迫切要求审评机构改革审评程序。正是由于以上种种原因，欧盟正在做出不懈努力以健全和完善其药品审评制度。欧盟的药品审评的改革目标在于：确立更为优良的质量评价体系，更为快捷的药品准入机制以及更为经济的审批成本。

　　欧盟颁布了7卷本的《欧盟药品管理规则》，这本汇编以指令为主，各国药品审评法规不应低于这个标准。同时欧盟还颁布了一系列“软法”，如科学指南、标准操作规程（SOP）、给申请人的通知等等，这些文件不具有法律上的强制力，但具有指导意义。在80年代末，欧盟已经成为国际人用药品技术要求协调会议（ICH）中与美国、日本分庭抗礼的“三驾马车”之一。 而在80年代末，欧盟发现各国即使适用共通的审评规则，但彼此在具体市场准入的操作尺度上依然存在偏差。为此，根据EEC指令2309/93，欧盟于1993年1月22日在伦敦建立了欧洲药品审评局（European Medicines Evaluation Agency，简称EMEA），办公地点设在Canary Wharf。EMEA被称为一个“纯粹的药品审评机构”，EMEA专家的意见对设在布鲁塞尔的欧洲理事会（European Council）有拘束力。而与此同时，欧盟开始采用中央集中审评和各国分散审评相结合的双重药品审评机制。对于中央集中审评机制而言，药品首先报送欧洲专利药品委员会（CPMP），210天后送交EMEA，在咨询了各国代表的意见之后，EMEA做出对欧洲理事会有拘束力的决定。对于各国分散审评机制而言，它的运行以各国药品审评部门之间对相互决定的认可为前提保障的，可以首先向欧盟中的某一国家药品审评机构提出申请。
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! w" s& V2 ?$ ]- m# B1 ]5 r　　EMEA同时还担负着药品上市后监测、检查和实验室管理的职责，EMEA设有管理部、兽药部、人用药品部和技术协调部，其中人用药品部包括生物技术与生物制品部、创新药品部、药事法规及药品不良反应事务部，技术协调部则包括信息技术部（IT部）、会议支持部、文档管理部。其中IT部十分重要，它负责欧洲药品索引、药品不良反应数据库、ICH药品分类标准和电子标准、欧洲药品法律和技术指南等信息的网上发布工作。

' {5 l; L& E# l, j* Q　　欧盟的药品审评工作同时还依赖大量外部专家的参与，CPMP就聘请了1650名专家，根据专长、学科分组，“背靠背”的独立展开工作。而欧盟对于一切药品审评过程中的纪录，在对商业秘密进行必要的删除之后，以欧洲公众评估报告（EPAR，European Public Assessment Report）的形式向全社会公开发布。
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, N' X8 ]! V$ [( F# x　　2、荷兰的药品审评程序：听证会的引入

+ w( V; L0 w2 o2 O# V　　首先申请人递交市场准入申请（MAA），有关部门首先对递交申请的有效性进行确证，然后按照“先来后到”的规则进行排序。然后开始初步审评，荷兰药品审评委员会组成三个工作小组，各工作小组进行内部审评，向药品审评委员会提交审评报告并发表自己的疑义，荷兰药品审评委员会将这些报告汇总后，可以就这些疑义或其他相关问题向申请人进行质询。以上审评过程的工作时限为120个工作日。

8 W) ~7 H6 F8 t" L　　对于药品审评委员会的质询，在三个月内，申请人可以要求召开听证会，在相对超脱中立的听证主持人主持下，对这些问题做出答复。荷兰药品审评委员会将在60个工作日内对申请人的答复进行评估，在30个工作日内做出是否发给药品许可证的决定，并通知申请人，印制颁发许可证。
3、日本的药品审评制度改革：GCP与透明行政

/ U% Y) w6 M  k0 [* t: _  c　　1993年日本发生因血液制品引起的HIV感染事件，导致12人死亡；而治疗带状疱疹新药Solibujin与5-氟鸟嘧啶连用，导致抗癌药物血药浓度升高，引起引起严重不良反应的问题。这两起继日本70年代的斯蒙事件之后的两起药害，引发了日本各界对药物安全性的关注。在1994年10月，组成了日本药品安全性保障委员会，在厚生省药事局和健康政策局的直接领导下，对药品安全性管理进行研究。1996年6月修改了药事法（PAL）,1997年4月生效。药事法确认了GCP的法律地位，规定了新药临床必须遵循GCP，同时对厚生省实施有关检查、指导做出了规定，并规定申请人有责任保证申报材料的真实性和完整性。而与此同时，在1997年4月，日本也以ICH1996年5月份的GCP为蓝本，修订了GCP，其中标准操作规程部分于1997年7月生效，稽查和监督管理部分于1998年4月生效。

. J/ z+ N& L" R. \3 S8 C　　同时1997年在日本国立健康科学研究院内新设立了专门从事药品审评的“药品和医疗器械审评中心”（PMDEC），主要由专家组成。同时药事法授权厚生省组建专门的“药品机构”（Drug Organization）负责药品不良反应救济、药品研究与开发指导和产品审评工作。

　　一般而言，药品审评机制大致如下：首先申请人向PMDEC递交申请，PMDEC就申请人贯彻实施GCP的情况询问“药品机构”，并得到反馈信息。PMDEC向中央药事审议会或其子委员会或执行委员会咨询有关意见后，完成审评报告，做出最终决定，对符合条件的由评价和许可处发给许可证。
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　　同时日本学者认为药品审评作为“关系到居民生命与健康的行政，必须尽可能向居民公开”，认为信息公开是建立一个健康权充分得到保障的地区社会的必不可少的前提。逐步提高药品审评的透明度， 改革中央药事审议会（CPAC）的审议程序，CPAC以及厚生省的药品审评报告及其细节，在剔除商业秘密后都应加以公开。

　　4．新西兰的药品审评程序：审评与救济
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3 F; \/ G- |3 J1 s　　新西兰只有三百五十万人口，但是它在药品审评领域也取得了长足的成绩。首先公司递交新药申请，药政机构首先对申请材料表面的完整性进行审查，这个过程大约需要6到12个月的时间，同时对于可以显著降低审评成本，并给病人带来巨大治疗效果改善的药物，可以适用“快车道审评程序”。

1 t& }" x! O. i　　新西兰的药品审评组织分为两大块，一块是药品评价顾问委员会（MAAC），它负责新化学实体（NCE），需要对临床研究加以特别考虑的药品的审评；另一大块是内部审评机构，负责对仿制药品、非处方药以及一些处方药品、血液制品的审评。如有必要，两个机构可以合作进行审评，当这两个机构都做出同意决定时，召开审评会，由MAAC的子委员会对其进行评议，评议通过后报送部长，经部长审批同意后在新西兰国家公报上公布。
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　　同时新西兰药品审评的特色之一，就是对药品审评建立了比较系统完善的救济渠道。当MAAC拒绝药品申请时，应向申请人说明拒绝理由，申请人如有异议，可以在28天之内提出，药品审评委员会向部长提出处理意见，部长可以就此申请发回MAAC重新加以审核；也可以同意其申请要求，在新西兰国家公报上公布；同时也可以拒绝其申请，而这时申请人可以向新西兰高等法院提起上诉，对药品审评行为进行司法审查。
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5、散论：对中国药品审评的启示和思考

　　药品审评可以说是药事管理的“灵魂”，在整个药品监管中占有重要位置。从前两期国外的药品审评制度可以看出，不同国家由于国情和药品监管发展状况不同，其药品审评制度也各具特点。笔者认为，借鉴国外药品审评中的这些创新性制度，在一定意义上对我国药品审评制度的建立和完善有一定的启示作用。

　　启示之一，专家审评。欧盟、日本药品审评都注重充分发挥专家的作用。药品审评是一项技术含量较高的工作。而我国也正在改革药品专家委员会制度，建立和完善“专家库”制度，充分发挥专家在新药审评上中的技术监督、技术咨询、参谋助手的作用，专家库实行总体规划、动态管理、定期调整。我国的药品审评机构应当充分发挥专家的“外脑”作用，尊重他们的意见，从善如流。而专家本身也应当将药品审评工作作为一项事业认真完成。
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　　启示之二，信息公开。欧盟、日本都强调药品审评信息公开，透明行政，对药品审评过程中的有关记录和细节加以公开；新西兰也对药品审评结果在国家公报上公告。我国药品审评公开化程度已经有了长足进步，已经实行了新药研究申报和批准公告制度，同时公开审评条件、办事程序、审评时限。对于我国药品审评过程中的有关纪录和细节，如果全部要求加以公开，既不现实，成本也过高，但是可以考虑允许有关利害关系人查询，保障其阅卷权。

0 p+ B6 F( ?% |0 c　　启示之三，听证程序。听证的法哲学基础是英国法的自然公正原则和美国法的正当法律程序原则，而在荷兰的药品审评中引入了听证制度。因为药品审评事关申请人的切身权益，当驳回申请时，听证制度给予了申请人一个“有话好好说”的机会，一个较为平等宽松的氛围，对有关问题加以说明，这对于提高药品审评的公正性民主性不无裨益。当然我们应当考虑这项制度在中国推行的成本问题，在口头听证的实施成本过高的情况下，可以考虑在药品审评中尝试推行书面听证制度。
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　　启示之四，救济机制。在以上四个国家和组织中，新西兰建立了最为完备的药品审评救济机制，救济机制既包括药品审评系统的自我纠错机制，也包括司法机构对药品审评活动的司法审查。国家食品药品监督管理局已经提出了接受社会监督，建立责任追究制度，而在我国的药品注册规章中，也规定了对药品审评可以申请行政复议。当然药品审评作为一项技术性很强的工作，现阶段在我国也不宜纳入司法审查的范围，毕竟司法权很难代替行政权对药品审评的适当与否做出判断。但是我国药品审评的救济机制和责任制度要落到实处，还有很长的路要走。
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